CIDADES E URBANIZAÇÃO BRASILEIRA

• A fundação de Brasília, em 1960, e a abertura de rodovias integrando a nova capital ao restante do país provocaram significativas alterações nos fluxos migratórios e na urbanização brasileira. Os municípios já existentes cresceram, outros foram inaugurados e, consequentemente, houve reflexos na malha municipal brasileira.

O que consideramos cidade?

• No mundo, atualmente, há cidades de diferentes tamanhos, densidades demográficas e condições socioeconômicas. Em algumas, apenas uma função urbana recebe destaque, enquanto em outras são desenvolvidas múltiplas atividades. Muitas se estruturaram há séculos, outras começaram a se desenvolver há poucos anos ou décadas. Há ainda cidades que apresentam grande desigualdade social e aquelas nas quais as desigualdades são menos acentuadas. Todos esses aspectos se refletem na organização do espaço e são visíveis nas paisagens urbanas.
• Dependendo do país ou da região em que se localiza, uma pequena aglomeração de alguns milhares de habitantes pode apresentar grande diversidade de funções urbanas ou, simplesmente, construir uma concentração de residências rurais. Por exemplo, na Amazônia, onde a densidade demográfica é muito baixa, um pequeno povoado pode contar com diversos serviços, como posto de saúde, escola e serviço bancário, enquanto no inteiro do Estado de São Paulo, onde a rede urbana é bastante densa, o distrito de um município de pequeno porte pode se constituir apenas como local de moradia de trabalhadores rurais, com comércio de produtos básicos, sem apresentar outras funções urbanas. Quanto à população, uma cidade localizada em regiões pioneiras pode ter muito menos habitantes que uma vila rural de um município muito populoso localizado em uma região de ocupação mais antiga.
• Na maioria dos países, tanto desenvolvidos como em desenvolvimento, a classificação de uma aglomeração urbana como zona urbana ou cidade costuma considerar algumas variáveis básicas:
• Densidade demográfica, número de habitantes, localização e existência de equipamentos urbanos, como comércio variado, escolas, atendimento médico, correio e serviços bancários.
• No Brasil, o IBGE considera a população urbana as pessoas que residem no interior do perímetro urbano de cada município, e população rural as que residem fora desse perímetro.
• Entretanto, as autoridades administrativas de alguns municípios utilizam as atribuições que a lei lhes garante e determinam um perímetro urbano bem mais amplo do que a área efetivamente urbanizada. Dessa forma, muitas chácaras, sítios ou fazendas, inegavelmente áreas rurais, acabam registradas como parte do perímetro urbano e são taxados com o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), e não com o Imposto Territorial Rural (ITR). Com o IPTU, o governo dos municípios obtém uma arrecadação muito superior à que obteria com o ITR.
• Em 2017, 94,5% dos municípios brasileiros tinham até 100 mil habitantes e abrigavam 43,5% da população do país; neles, as diversas atividades rurais ocupavam grande parte dos trabalhadores e comandavam o modo de vida das pessoas.
• Já que todos os municípios, independente de sua extensão territorial e população, têm, obrigatoriamente, uma zona estabelecida como urbana, algumas aglomerações cercadas como florestas, pastagens e áreas de cultivo são classificadas como áreas "urbanas". Segundo esse critério, o Estado do Amapá e do Mato Grosso têm índices de urbanização equivalentes ao da região Sudeste. Portanto, como não há um critério uniforme, a comparação dos dados estatísticos de população urbana e rural entre o Brasil e outros países fica comprometida.
• Alguns estados com grau de urbanização maior (acima de 70%) localizam-se em regiões de floresta, de expansão agrícola ou reservas indígenas e ecológicas (principalmente na região Norte do país), nas quais as atividades rurais, como agropecuária e extrativismo, são dominantes. Por exemplo, segundo o IBGE, o Amapá, que em 2017 possuía apenas 797 mil habitantes distribuídos em 16 municípios, sendo 474 mil habitantes em Macapá, apresenta índices de urbanização igual ao de outros estados do Centro-Sul.

População Urbana e Rural

• A metodologia utilizada na definição das populações urbana e rural resulta em distorções. É inquestionável, entretanto, que os índices de população urbana tenham aumentado em quase todo o país em razão da migração rural-urbana, embora atualmente ela seja menos intensa do que nas décadas anteriores.
• Até meados dos anos 1960, a população brasileira era predominantemente rural. Entre as décadas de 1950 e 1980, milhões de pessoas migraram para as regiões metropolitanas e capitais de estados. Esse processo provocou crescimento desordenado, segregação espacial e aumento das desigualdades nas grandes cidades, mas também melhoria em vários indicadores sociais, como a redução da natalidade e dos índices de mortalidade infantil, além do aumento na expectativa de vida e nas taxas de escolarização. Veja a tabela a seguir.

• Observe que o Centro-Oeste apresenta o segundo maior índice de urbanização entre as regiões brasileiras. Isso se explica por dois fatores:
• Toda a população do DF (cerca de 3 milhões de habitantes em 2017) mora dentro do perímetro urbano de Brasília, que é o único aglomerado urbano dessa unidade da Federação;
• Houve a abertura de rodovias e a expansão das fronteiras agrícolas com pecuária e agricultura mecanizada (que usam pouca mão de obra), o que promoveu o crescimento urbano nas cidades já existentes e o surgimento de outras.
• Atualmente, a distinção entre população urbana e rural tornou-se mais complexa, pois é considerável o número de pessoas que trabalham em atividades rurais e residem nas cidades, assim como moradores da área rural que trabalham no meio urbano.
• São inúmeras as cidades que surgiram e cresceram em regiões do país que têm a agroindústria como propulsora das atividades econômicas secundárias e terciárias. Ao mesmo tempo, vem aumentando e se diversificando o número de atividades econômicas secundárias e terciárias instaladas na zona rural, que assim, se torna cada vez mais integrada à cidade.

A Rede Urbana Brasileira

• Nas primeiras décadas da colonização foram fundadas várias vilas no Brasil. Em 1549, foi fundada Salvador, a capital do Brasil até 1763, quando a sede foi transferida para o Rio de Janeiro. As demais vilas da Colônia, assim que atingiam certo nível de desenvolvimento, recebiam título de cidade. A partir da República, as vilas passaram a ser chamadas de cidades, e seu território (perímetro urbano e zona rural) passou a ser designado município.
• Ao longo da história da ocupação do território brasileiro, houve grande concentração de cidades na faixa litorânea, em razão do processo de colonização do tipo agrário-exportador.
• Durante o auge da atividade mineradora, ocorreu um intenso processo de urbanização e uma efervescência cultural em Minas Gerais, além da ocupação de Goiás e Mato Grosso. Mas, com a decadência da mineração, essas regiões, mais distantes do litoral, perderam população. A forte migração para a então província de São Paulo, onde se iniciava a cafeicultura, possibilitou o desenvolvimento de várias cidades, como Taubaté, Bragança Paulista e Campinas.
• Além da cidade, os municípios podem conter outros núcleos urbanos, chamados distritos, que são subdivisões administrativas. Em alguns casos, esses distritos crescem e se tornam maiores que a cidade, incentivando movimentos de emancipação. Entretanto, muitos desses novos municípios não têm arrecadação suficiente para manter as despesas inerentes, como Prefeitura, Câmara Municipal e serviços públicos.
• Considerando a viabilidade financeira dos novos municípios, ou seja, a relação entre receitas e despesas, conclui-se que nem sempre há condições para sua autonomia econômica. Assim, muitos municípios acabam deficitários, dependentes do auxílio estadual e federal.
• Porém, para a população local, a criação de um novo município costuma parecer uma grande conquista, pois, em geral, sente-se marginalizada e reivindica mais atenção e investimentos. A partir de 2001, essas emancipações diminuíram muito porque a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu certa autonomia econômica aos distritos e regulamentou as condições de repasse de verbas entre as esferas de governo.
• O Brasil tinha em 1960, 2766 municípios; em 1980, 3991; em 2000; 5507; em 2010, 5565 e em 2017, 5570.
• O processo de urbanização e estruturação da rede urbana brasileira pode ser dividindo em quatro etapas.

Brasil: Integração Regional

• Até a década de 1930 as migrações e o processo de urbanização se organizavam predominantemente em escala regional, com as respectivas metrópoles funcionando como polos de atividades secundárias e terciárias. As atividades econômicas, que impulsionam a urbanização, desenvolviam-se de forma independente e esparsa pelo território nacional. A integração econômica entre São Paulo (região cafeeira), Zona da Mata nordestina (cana-de-açúcar, cacau e tabaco), Meio-Norte (algodão, pecuária e extrativismo vegetal) e região Sul (pecuária e policultura) era muito restrita. Com a modernização da economia, as regiões Sul e Sudeste formaram um mercado único que, posteriormente, incorporou o Nordeste e, mais tarde, o Norte e o Centro-Oeste.
• A partir da década de 1930, à medida que a infraestrutura de transportes e telecomunicações se expandia pelo país, o mercado se unificava, mas a tendência à concentração das atividades urbano-industriais na região Sudeste fez com que a atração populacional ultrapasse a escala regional, alcançando o país como um todo. Os dois grandes polos industriais do Sudeste, São Paulo e Rio de Janeiro, passaram a atrair um enorme contingente de mão de obra das regiões que não acompanharam o mesmo ritmo de crescimento econômico e se tornaram metrópoles nacionais. Foi particularmente intenso o afluxo de minérios e nordestinos para as duas metrópoles, que, por não atenderem às demandas de investimento em infraestrutura, tornaram-se centros urbanos com diversos problemas em setores como moradia e transportes.
• Entre as décadas de 1950 e 1980 ocorreram intenso êxodo rural e migração inter-regional, com forte aumento da população metropolitana no Sudeste, Nordeste e Sul. Nesse período, o aspecto mais marcante da estruturação da rede urbana brasileira foi a concentração progressiva e acentuada da população em grandes cidades, como São Paulo, Rio de Janeiro e outras capitais que cresciam velozmente.
• Da década de 1980 aos dias atuais observa-se que o maior crescimento tende a ocorrer nas metrópoles regionais e cidades médias, com predomínio da migração urbana-urbana, deslocamento de população das cidades pequenas para as médias e retorno de moradores das cidades de São Paulo e Rio de Janeiro para as cidades médias, tanto da região metropolitana quanto para outras mais distantes, até de outros estados.

A Integração Econômica

• A mudança na direção dos fluxos migratórios e na estrutura da rede urbana é resultado de uma contínua e crescente reestruturação e integração dos espaços urbano e rural. Isso resulta da dispersão espacial das atividades econômicas, intensificada a partir dos anos 1980, e da formação de novos centros regionais, que alteraram o padrão hegemônico das metrópoles na rede urbana do país. As metrópoles não perderam a sua primazia, mas os centros urbanos regionais não metropolitanos assumiram algumas funções até então desempenhadas apenas por elas.
• Com novas funções, muitos desses centros urbanos geraram vários dos problemas da maioria das grandes cidades que cresceram sem planejamento.

Principais Problemas Urbanos

Moradia

• A especulação imobiliária tem tornado o solo urbano cada vez mais caro, excluindo a população de baixa renda das áreas com melhor infraestrutura, porque são as mais valorizadas. Assim, grande parte da população se instala em assentamentos irregulares, como encostas de morros e várzeas de rios, muitos deles consideradas áreas de risco para estabelecer moradia.

Trânsito

• A necessidade de percorrer grandes distâncias diariamente no percurso casa-trabalho-casa, em função da distribuição desigual de empregos pela cidade, e a falta de um transporte público eficiente geram um número elevado de automóveis particulares nas vias públicas. Além disso, a verticalização característica dos grandes centros urbanos, alternativa encontrada para o adensamento, quando feita sem planejamento, influencia diretamente o aumento do trânsito de automóveis.
• O aumento da concentração de poluentes na atmosfera nos centros urbanos é causado pelo lançamento de partículas geradas, sobretudo, pela queima dos combustíveis dos veículos. Doenças cardíacas e respiratórias têm sido associadas à presença de partículas poluentes nos pulmões e na corrente sanguínea dos habitantes dos grandes centros urbanos, segundo a OMS.

Violência

• A violência em geral é maior nos grandes centros urbanos, onde a desigualdade social é mais acentuada.
• Na tentativa de diminuir a sensação e insegurança, proliferam os condomínios residenciais fechados e o setor privado de segurança. Fora dos condomínios residenciais, a busca por segurança incentiva a procura por prédios para moradia, o que contribui para a verticalização dos grandes centros urbanos.
• O crescimento do número de shopping centers nos grandes centros materializa o desejo de espaços mais seguros para o lazer e as compras.

As Regiões Metropolitanas Brasileiras

• As regiões metropolitanas brasileiras foram criadas por lei aprovada no Congresso Nacional em 1973, que as definiu como "um conjunto de municípios contíguos e integrados socioeconomicamente a uma cidade central, com serviços públicos e infraestrutura comum", que deveriam ser reconhecidas pelo IBGE.
• A CF/88 permitiu a estadualização do reconhecimento legal das metrópoles, conforme o artigo 25, §3º:

"Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum".

• As Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) também são regiões metropolitanas, mas os municípios que as integram situam-se em mais de uma unidade da Federação e, por causa disso, são criadas por lei federal.
• Em 2017, de acordo com a Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (EMPLASA), havia 74 regiões metropolitanas no país, abrigando 115,9 milhões de pessoas, 55,9% da população brasileira.
• Veja a tabela a seguir, na qual estão listadas as quinze maiores regiões metropolitanas (incluída a RIDE/DF)

• Na tabela acima estão listadas regiões metropolitanas reconhecidas por lei estadual que trata-se do reconhecimento legal como conjunto de cidades conturbadas com infraestrutura comum.
• À medida que as cidades vão se expandindo horizontalmente, ocorre a conurbação, ou seja, elas se tornam contíguas e integradas. Embora com administrações diferentes, espacialmente é como problemas de infraestrutura urbana passam a ser comuns ao conjunto de municípios que formam a região metropolitana.
• Das 74 regiões metropolitanas existentes em 2017, duas, São Paulo e Rio de Janeiro, são consideradas metrópoles nacionais, pelo fato de polarizarem o país inteiro. Ambas também são consideradas cidades globais por estarem mais fortemente integradas aos fluxos mundiais. É nessas cidades, sobretudo em São Paulo, que estão as sedes dos grandes bancos e das industrias do país, alguns dos centros de pesquisa mais avançados, as Bolsas de Valores e mercadorias, os grandes grupos de comunicação, os hospitais de referência, etc.
• A conurbação entre duas ou mais metrópoles não significa que as malhas urbanas sejam contínuas; ela envolve plena integração socioeconômica, com intensidade de fluxos entre os municípios, mesma com a presença de zona rural entre eles.

Hierarquia e Influência dos Centros Urbanos no Brasil - Mobilidade

• Dentro da rede urbana, as cidades são os nós dos sistemas de produção e distribuição de mercadorias e da prestação de serviços diversos, que se organizam segundo níveis hierárquicos distribuídos de forma desigual pelo território.
• Por exemplo, o Centro-Sul do país possui uma rede urbana com grande número de metrópoles, capitais regionais e centros sub-regionais bastante articulados entre si. Já na Amazônia, as cidades são esparsas e bem menos articuladas, o que leva centros menores a exercerem o mesmo nível de importância na hierarquia urbana regional que outros maiores localizados no Centro-Sul.
• Outro fator importante que devemos considerar ao analisar os fluxos no interior de uma rede urbana é a condição de acesso proporcionada pelos diferentes níveis de renda da população. Um morador rico de uma cidade pequena consegue estabelecer muito mais conexões econômicas e socioculturais que um morador pobre de uma grande metrópole. A mobilidade das pessoas entre as cidades da rede urbana depende de seu nível de renda.
• Segundo o IBGE, as regiões de influência das cidades brasileiras são delimitadas principalmente pelo fluxo de consumidores que utilizam o comércio e os serviços públicos e privados no interior da rede urbana. Ao realizar o levantamento para a elaboração do mapa da rede urbana, investigou-se a organização dos meios de transporte entre os municípios e os principais destinos das pessoas que buscam produtos e serviços.
• O IBGE classificou as cidades em cinco níveis:
• Metrópoles - Os doze principais centros urbanos do país, divididos em três subníveis, segundo o tamanho e o poder de polarização:
• Grande metrópole nacional - São Paulo, a maior metrópole do país (21,2 milhões de habitantes, em 2016), com poder de polarização em escala nacional;
• Metrópole nacional - Rio de Janeiro e Brasília (12,3 milhões de 4,3 milhões de habitantes, respectivamente, em 2016), que também estendem seu poder de polarização em escala nacional, mas com um nível de influência menor que o de São Paulo;
• Metrópole - Belo Horizonte, Porto Alegre, Fortaleza, Salvador, Recife, Curitiba, Campinas e Manaus, com população variando de 2,6 (Manaus) a 5,9 milhões de habitantes (Belo Horizonte), são regiões metropolitanas que têm poder de polarização em escala regional.
• Capital regional - Neste nível de polarização existem 70 municípios com influência regional. É subdividido em três níveis:
• Capital regional A - engloba 11 cidades, com média de 955 mil habitantes;
• Capital regional B - 20 cidades, com média de 435 mil habitantes;
• Capital regional C - 39 cidades, com média de 250 mil habitantes.
• Centro sub-regional - Engloba 169 municípios com serviços menos complexos e área de polarização mais reduzida. É subdivida em:
• Centro sub-regional A - 85 cidades, com média de 95 mil habitantes;
• Centro sub-regional B - 79 cidades, com média de 71 mil habitantes.
• Centro de zona - São 556 cidades de menor porte que dispõem apenas de serviços elementares e estendem seu poder de polarização somente às cidades vizinhas. Subdivide-se em:
• Centro de zona A - 192 cidades, com média de 45 mil habitantes;
• Centro de zona B - 364 cidades, com média de 23 mil habitantes.
• Centro local - As demais 4473 cidades brasileiras, com média de 8133 habitantes e cujos serviços atendem somente à população local, não polarizam nenhum município, sendo apenas polarizadas por outros.

Plano Diretor e Estatuto da Cidade

• Em 10 de julho de 2001, foi sancionado o Estatuto da Cidade, documento que regulamentou itens de política urbana que constam da CF/88. O estatuto fornece as principais diretrizes a serem aplicadas nos municípios, por exemplo: regularização da posse dos terrenos e imóveis, sobretudo em áreas de risco que tiverem ocupação irregular; organização das relações entre a cidade e o campo; garantia de preservação e recuperação ambiental, entre outras.
• Segundo o Estatuto da Cidade, é obrigatório que determinados municípios elaborem um Plano Diretor, que é um conjunto de leis que estabelecem as diretrizes para o desenvolvimento socioeconômico e a preservação ambiental, regulamentando o uso e a ocupação do território municipal, especialmente o solo urbano. O Plano Diretor é obrigatório para municípios que apresentam uma ou mais das seguintes características:
• Abriga mais de 20 mil habitantes;
• Integra regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
• Integra áreas de especial interesse turístico;
• Insere-se na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional;
• É um local onde o poder público municipal quer exigir o aproveitamento adequado do solo urbano sob pena de parcelamento adequado do solo urbano sob pena de parcelamento, desapropriação ou progressividade do IPTU.
• Os planos são elaborados pelo governo municipal - por uma equipe de profissionais qualificados, como geógrafos, arquitetos, urbanistas, engenheiros, advogados e outros. Geralmente se iniciam com um perfil geográfico e socioeconômico do município. Em seguida, apresenta-se uma proposta de desenvolvimento, com atenção especial para o meio ambiente.
• A parte final, e mais extensa, detalha as diretrizes definidas para cada setor da administração pública, ou seja, habitação, transporte, educação, saúde, saneamento básico, etc., assim como as normas técnicas para ocupação e uso do solo, conhecidas como Lei de Zoneamento.
• Assim, o Plano Diretor pode alterar ou manter a forma dominante de organização espacial e, portanto, interfere no dia a dia de todos os cidadãos. Por exemplo, uma alteração na Lei de Zoneamento pode valorizar ou desvalorizar os imóveis e alterar a qualidade de vida em determinado bairro.
• Outro exemplo prático de planejamento urbano constante no Plano Diretor é o controle dos polos geradores de tráfego, uma vez que os congestionamentos são um sério problema para os moradores das grandes e médias cidades. Para isso, tem colaborado bastante a difusão dos SIGs.
• Os SIGs permitem coletar, armazenar e processar, com grande rapidez, uma infinidade de dados georreferenciados fundamentais e mostrá-los por meio de plantas e mapas, gráficos e tabelas, o que facilita muito a intervenção dos profissionais envolvidos com o planejamento urbano.
• Antes de ser elaborado pela Prefeitura (Poder Executivo) e aprovado pela Câmara Municipal (Poder Legislativo), o Plano Diretor deve contar com a "cooperação das associações representativas no planejamento municipal". A participação da comunidade na elaboração desse documento passou a ser uma exigência constitucional que prevê, ainda, projetos de iniciativa popular (geralmente na forma de abaixo-assinado, que podem ser apresentados desde que contêm com participação de 5% do eleitorado, conforme inciso XIII do artigo 29 da CF/88.
• Além de um Plano Diretor bem-estruturado é importante que o poder público e os cidadãos respeitam as regras estabelecidas, colaborando assim, para que os problemas das cidades sejam minimizados.
• Entretanto, o planejamento das ações governamentais e a sua execução demandam um processo composto de várias fases, e algumas (como preparar uma licitação ou aprovar o orçamento no Legislativo) dificilmente podem ser organizadas pela população.
• Como o encaminhamento dessas fases exige uma ação administrativa complexa, na prática a participação popular no planejamento e na execução de intervenções urbanas só se concretiza quando a pressão popular e a vontade dos governantes convergem nessa direção.

Aplicações do Plano Diretor

• Cada Plano Diretor trata de realidades particulares dos diversos municípios, mas maioria deles apresenta as seguintes aplicações práticas:
• Lei do Perímetro Urbano - Estabelece os limites da área considerada perímetro urbano, em cujo interior é arrecadado o IPTU.
• Lei do Parcelamento do Solo Urbano - A principal atribuição dessa lei é estabelecer o tamanho mínimo dos lotes urbanos, o que acaba determinando o grau de adensamento de um bairro ou zona da cidade. Por exemplo, num bairro onde o lote mínimo tenha área de 200 m², a ocupação será mais densa que em outro onde ele tenha 500 m².
• Lei de Zoneamento (uso e ocupação do solo urbano) - Estabelece as zonas do município nas quais a ocupação será estritamente residencial ou mista (residencial e comercial), as áreas em que ficará o distrito industrial, quais serão as condições de funcionamento de bares e casas noturnas e muitas outras especificações que podem manter ou alterar profundamente as características dos bairros.
• Código de Edificações - Estabelece as áreas de recuo nos terrenos (quantos metros do terreno deverão ficar desocupados na sua parte frontal, nos fundos e nas laterais), normas de segurança (contra incêndio, largura das escadarias, etc.) e outras regulamentações criadas por tipo de construção e finalidade de uso, como escola, estádio, residência, comércio, etc.
• Leis Ambientais - Regulamentam a forma de coleta e destino final do lixo residencial, industrial e hospitalar e a preservação das áreas verdes: 
• Controlam a emissão de poluentes atmosféricos, normatizam ações voltadas para a preservação ambiental;
• Plano do Sistema Viário e dos Transportes Coletivos - Regulamentam o trajeto das linhas de ônibus e estabelece estratégias que facilitem ao máximo o fluxo de pessoas pela cidade por meio da abertura de novas avenidas, corredores de ônibus, investimentos em trens urbanos e metrô, etc.